Planforskning for en bærekraftig samfunnsutvikling
Dette forskningsprogrammet er startet av Kommunal- og distriktsdepartementet og finansiert av Norges Forskningsråd. Norges miljø- og biovitenskaplige universitet (NMBU) og pilotprosjektet hadde samarbeidet om å utvikle etterutdanningskurset «Bærekraftig besøksforvaltning og levende lokalsamfunn i Nordland» og hadde derfor en del kunnskap om hvordan pilotprosjektet hadde jobbet (lenke til artikkel). I mars 2019 tok NMBU kontakt og inviterte Nordland fylkeskommune og kommunene Vågan, Vestvågøy, Flakstad og Meløy med som partner i forskningssøknaden de jobbet med.
Prosjektet startet opp 1. desember 2021 og vil varer ut november 2025. Det er ledet av NMBU og har fått kortnavnet LandTime, ssom står for «The Planning and Building Act between market demand, land policy, sustainability, temporality, and intergenerational justice». Hovedfokuset er planlegging etter plan- og bygningsloven i ulike sammenhenger, med vekt på forholdet mellom plan og gjennomføring, og mellom kortsiktige og langsiktige behov og bærekraft. Et sentralt begrep er tidsdimensjonen i planleggingen (temporalitet), bl.a. knyttet til spenningen mellom kortsiktige og langsiktige behov. Les mer på prosjektets hjemmeside Landtime
Hvorfor er kommunal planlegging viktig for besøksforvaltning?
Besøksforvaltning er kommet inn som et nytt fagfelt, men foreløpig er det mest kjent som et virkemiddel for hvordan man kan forvalte naturvernområder som følge av økt besøk. I den forbindelse har de fleste nasjonalparker og andre store verneområder utarbeidet besøksstrategier under rammen av naturmangfoldloven. Det er imidlertid behov for å sette besøksforvaltning i system også for natur- og kulturlandskap utenfor verneområdene, samt for berørte lokalsamfunn. Her er planlegging etter plan- og bygningsloven det sentrale virkemidlet.
I denne forbindelsen er det kommunene som er den sentrale planmyndigheten, og bør dermed ta et ansvar for å sette besøksforvaltning i system. Ved siden av å være planmyndighet er også kommunene en viktig demokratisk institusjon, der mål og strategier blir politisk forankret, både gjennom beslutninger i folkevalgte organer og gjennom kravene i plan- og bygningsloven om brede medvirkningsprosesser.
Den kommunale planleggingen, særlig kommuneplanens areal- og samfunnsdel, skal fungere som en felles arena hvor sektor- og verneforvaltning, reiselivsnæring og sivilsamfunnet skal delta aktivt. I tillegg kan kommunene i samarbeid med andre aktører i planleggingen sikre at utviklingen av reiselivet og lokalsamfunnet sees i sammenheng, og at reiselivsutviklingen skjer på lokalsamfunnets premisser og som en del av stedsutviklingen.
Møte i kommunal besøksforvaltningsgruppe i Vestvågøy kommune, der LANDTIME får delta med informasjon og som observatører
Hanne Lykkja
Hvordan kan virkemidlene i plan- og bygningsloven fungerer for å håndtere økningen i naturbasert reiseliv og friluftsliv på en bærekraftig måte?
Arbeidspakke 2 i LandTime er koplet til Nordland fylkeskommune sin pilotsatsing på besøksforvaltning, samfunnsplanlegging og lokalsamfunn. Her skal forskerne undersøke hvordan besøksforvaltning er integrert i kommunal areal- og samfunnsplanlegging, herunder også fokus på lokalsamfunn. Problemstillingen er hvordan virkemidlene i plan- og bygningsloven i samspill med sektorlovverket og eiendomsforhold fungerer for å håndtere økningen i naturbasert reiseliv og friluftsliv på en bærekraftig måte.
Parallelt vil forskningsprosjektet også se på samspillet med planlegging og forvaltning av nasjonalparker og andre store verneområder. Disse er styrt etter egen verneforskrift hjemlet i naturmangfoldloven. Så langt er besøksforvaltning på nasjonalt hold noe som er forbeholdt verneområdene hvor nasjonalparker og andre store verneområder skulle hatt en besøksforvaltningsstrategi på plass innen 2020. Noe av det forskerne vil se nærmere på er hvordan verneforvaltningen, med deres «evighetsperspektiv», fungerer i samspill med planleggingen etter plan- og bygningsloven, og hvor presset knyttet til kortsiktige behov ofte dominerer.
Førsteamanuensis Knut Bjørn Stokke ved NMBU er leder av arbeidspakken, og professor Morten Clemetsen og professor Inger-Lise Saglie er med. I tillegg til NMBU er Transportøkonomisk Institutt ved seniorforsker Jan Vidar Haukeland med. Professor Ingo Mose ved Oldenburg Universitet har også involvert, men i et mer begrenset omfang. Fra Nordland fylkeskommune er Ann Heidi Hansen og Hanne Lykkja (besøksforvaltning), samt Silje Charlotta Wästlund og Lill Anita Horn (planlegging) med. Også andre arbeidspakker i prosjektet tar sikte på å bruke casekommunene i Nordland i deres arbeid, bl.a. arbeidspakke 3 om reguleringsplaner og arbeidspakke 4 om jordskifte.
Konkrete problemstillinger fra Nordland løftes fram
I søknadsprosessen ble det diskutert hvilke problemstillinger det var behov for å løfte fram. Nordland fylkeskommune valgte å legge vekt på besøksforvaltning og sin rolle som både regional utviklingsaktør og veiledningsfunksjonen fylkeskommunen har i forhold til kommunal planlegging etter plan- og bygningsloven. Fylkeskommunen vil utvikle kunnskap og kompetanse på dette i samarbeid med casekommunene i Nordland og de andre partnerne i Bergen og Indre Østfold.
Kommunene som ble spurt om å være partnere i forskningsprosjektet hadde noen felles kjennetegn:
- Alle kommunene, både politikere og administrasjon, har vært aktive deltakere og samarbeidspartnere i pilotprosjekt i besøksforvaltning.
- Alle områdene har deltakere på etterutdanningskurset i besøksforvaltning i regi av NMBU/SEVU/NFK, både fra kommuneadministrasjon og nasjonalparkforvaltning, fra næringsliv og ulike utviklingsselskap, friluftsråd og destinasjonsselskap.
- Alle områdene har reisemål av nasjonal verdi, ligger i/inntil verneområder og/eller pågående verneprosesser (natur og kultur), de har store besøkstall og kan godt betraktes som nasjonale ikoner.
- Alle områdene har problemstillinger som vil være aktuelle å se på fra minst tre av arbeidspakkene
Mulige caseområder ble diskutert med planleggere og administrasjonen i den enkelte kommunen.
- Området Fredvang og Lofotodden nasjonalpark i Flakstad kommune: Her er det også gjort et grundig forarbeide med omstillingsmidler (Fremtidens fiskevær), etablering av ny nasjonalpark (etter initiativ fra kommunene – for å få hjelp til besøksforvaltning) og besøksforvaltningsprosjekt i regi av kommunen og grendelaget. Grendelaget har vært med å utvikle kræsjkurs i besøksforvaltning. Nasjonalparkforvalter har utarbeidet parkens første besøksforvaltningsstrategi. Dette ble vurdert som så viktig, at strategien ble utarbeidet før forvaltningsplanen for verneområdet. Kommunen har søkt om å få en nasjonal turiststi i området. Planlegger i kommunen og nasjonalparkforvalter for Lofotodden nasjonalpark har tatt etterutdanningskurs i besøksforvaltning ved NMBU/SEVU.
- Området Uttakleiv-Haukland-Vik i Vestvågøy kommune: Her er det flere prosesser på gang: Tilrettelegging av statlig sikra friluftsområde i samarbeid med Nasjonal turistveg, planlagt oppstart av reguleringsplan for området, Uttakleiv grendelag har bl.a. fått nasjonal kulturlandskapspris, veiene er alle tatt inn som vegminner av statens vegvesen, området er nasjonalt viktig kulturlandskap i jordbruket med tilhørende støtteordninger (UKL) og er under utredning som aktuelt KULA-område av riksantikvaren (kulturmiljø og landskap av nasjonal interesse). Kommunen har tverrfaglig gruppe for besøksforvaltning. Næringssjef og planlegger har tatt etterutdanningskurs i besøksforvaltning ved NMBU/SEVU. Unstad og Eggum er andre områder med lignende status og planmessige utfordringer. Grendelaget på Eggum og beitelagene i området har vært med å utvikle kræsjkurs i besøksforvaltning.
- Området Henningsvær og/eller Svolvær i Vågan kommune: Disse to fiskeværene/småbyene har store besøkstall, mye reiselivsmessig infrastruk-tur, knutepunkt for samferdsel, mange overnattingsplasser og flere store hoteller som er under planlegging. Riksantikvaren vedtok i 2022 områdevern av Henningsvær. Vågans varaordfører er leder av samarbeidsråd for besøksforvaltning og reiseliv. Varaordfører deltok sammen med flere fra reiselivsnæringen i Vågan og Destination Lofoten på etterutdanningskurs i besøksforvaltning ved NMBU/SEVU.
- Området Engenbreen/Svartisen i Meløy kommune: For å komme inn til denne innfallsporten til Svartisen, må man ta båt fra fylkesvei 17, som også er nasjonal turistveg og går under navnet Kystriksveien. Meløy kommune har tatt en aktiv rolle for å sikre en god og ansvarlig utvikling av reiselivet i området, bl.a. ved å kjøpe Brestua, for å sikre lokal drift og eierskap. Området har fått midler for å utvikle en nasjonal turiststi og kommunen har søkt om å få en slik status. Kommunens prosjektleder deltar på plankurset til NMBU/SEVU sammen med nasjonalparkforvalter fra Midtre Nordland nasjonalparkstyre.
Det er ikke meningen at kommunen skal sette i gang nye prosjekter, men invitere forskere og de andre partnerne til å delta i pågående/planlagte planer og prosesser som inngår i vanlig kommunal planlegging og forvaltning. Målet er å oppnå læring for alle parter og undervegs i prosjektet videreutvikle besøksforvaltning som fag. Det skal også utvikles kurs og under-visningsmateriell ved prosjektets slutt som partnerne kan ha nytte av i sitt videre arbeid.
Feltarbeid i Nordland
Feltarbeid for Landtime-prosjektet i Lofoten
Knut Bjørn Stokke
I perioden 4. – 6. april 2022 gjennomførte forskerne ved NMBU Inger-Lise Saglie, Morten Clemetsen og Knut Bjørn Stokke, samt Jan Vidar Haukeland ved TØI, gruppeintervjuer og befaringer i de fire Lofoten-kommunene Moskenes, Flakstad, Vestvågøy og Vågan. Her hadde de møter med kommunale planleggere og andre administrativt ansatte, samt varaordføreren i Vågan. I møtet med Moskenes kommune deltok også nasjonalparkforvalter for Lofotodden nasjonalpark. På møtet i Vestvågøy deltok daglig leder i Lofoten friluftsråd, som er en viktig ressurs for alle de fire kommunene. Prosjektmedarbeider i pilotprosjektet hjalp til med å tilrettelegge feltarbeidet.
Det ble fire engasjerte møter med gode samtaler hvor forskerne fikk høre om kommunenes erfaringer med hvordan besøksforvaltning på ulikt vis og i varierende grad er forsøkt koplet til kommunale planer og løpende arbeid med lokalsamfunn som tidvis har mange turister som medfører slitasje på natur- og kulturlandskap.
De samme forskerne gjennomførte tilsvarende feltarbeid i Meløy kommune 22-23. mars 2023. Her ble det gjennomført samtaler og båttur med Engen Skyss som har båttransporten fra fylkesvei 17 til Svartisen. Det ble gjort befaring i bygda Halsa som kan bli det nye startstedet for transport til isbreen. Her fikk forskerne presentasjoner av pågående planarbeid og møter med lokale bedrifter og politikere. Dagen etter ble det gjennomført intervju med både politikere, administrasjon og andre aktører knyttet til reiseliv og lokalsamfunn.
I forbindelse med feltarbeidet i Meløy ble alle partnerne i prosjektet invitert til en workshop 24. mars der forskerne presenterte sine første funn og det ble tid til felles refleksjon rundt problemstillinger i prosjektet.
Forskerne i Landtime presenterer sine første funn for Nordland fylkeskommune og pilotkommunene (med på Teams)
Ann Heidi Hansen
Foreløpige resultater og innsikt
Høsten 2023 er forskningsprosjektet nesten halvveis gjennomført. Forskerne sier at et hovedinntrykk så langt er at pilotprosjektet på besøksforvaltning i regi av Nordland fylkes-kommune har vært en viktig pådriver for å få satt temaet på den kommunale dagsorden. Folkevalgtkurset i besøksforvaltning har vært en viktig katalysator for det politiske engasjementet. På samme måte har kræsjkurs for frivillige lag og foreninger bidratt til sterkere medvirkning og dialog med lokalbefolkningen på de ulike stedene i kommunene. Også etterutdanningskurset Bærekraftig besøksforvaltning og levende lokalsamfunn har ført til økt kompetanse om besøksforvaltning hos mange av de sentrale aktørene.
Forskerne syns det er interessant å se at de fire kommunene i Lofoten har valgt ulike tilnærminger til besøksforvaltning. Dette kan peke på at man bør velge en tilnærming til besøksforvaltning som er sensitiv til det enkelte stedets særpreg og kvaliteter. Kommunen må også tilpasse arbeidet til de prosessene de til enhver tid befinner seg i, noe som også vil gi ulike innganger til arbeidet med besøksforvaltning.
Moskenes er den minste av kommunene og har begrenset plankapasitet. Etableringen av Lofotodden nasjonalpark og at nasjonalparkforvalteren er lokalisert på kommunesenteret har vært en viktig ressurs for å få satt besøksforvaltning på dagsorden i Moskenes.
I Flakstad kommune er det lille lokalsamfunnet Fredvang en sentral innfallsport til Lofotodden nasjonalpark. Her er det tidvis veldig mange besøkende, og grendelaget har selv engasjert seg i besøksforvaltning og har lagt ned stor innsats for tilrettelegging og styring av besøksstrømmene. Kommunen har utarbeidet områdereguleringsplan og tilhørende mulighetsstudier i samarbeid med befolkningen.
Vestvågøy kommune har etablert en tverrfaglig besøksforvaltningsgruppe som arbeider med å finne konkrete løsninger i samarbeid med berørte lokalsamfunn og lokale aktører. Gjennom dialog og faglig støtte involverer kommunen grendene og grunneierne i forvaltningen. To av bygdene de har samarbeidet med er Hauklandstranda og Uttakleiv på yttersida av øya. Her er det problemstillinger bl.a. knyttet til kombinasjon av landbruk og besøkende, stor pågang i statlig sikra friluftsområder, parkering og turveier. Kommunen har tatt en aktiv rolle som utviklingsaktør og etablert et kommunalt foretak for forvaltning av masseturismen i et statlig sikra friluftsområde.
Vågan kommune har også en tverrfaglig besøksforvaltningsgruppe, men med litt annen sammensetning enn Vestvågøy. Her har kommunen i større grad prioritert å ta besøksforvaltning inn i sitt planverk, senest i rulleringen av kommuneplanens samfunnsdel (2020) og i kommunedelplan for tettstedet Kabelvåg (2021-2040). Dette gjør Vågan til en foregangskommune i Norge når det gjelder å bruke plan- og bygningsloven i sitt arbeid med besøksforvaltning. Kommunen har også utviklet en tiltaksplan for å håndtere kortsiktige utfordringer, f.eks. med «vill-telting».
Meløy kommune har valgt reiseliv som en av tre satsinger i omstillingen til et mer robust og bærekraftig næringsliv. For å ha kontroll på utviklingen og fremme bærekraftige løsninger har kommunen valgt å kjøpe areal og bygninger ved Brestua som er innfallsporten til Engen-breen og Svartisen nasjonalpark. Det jobbes nå med å få på plass hensiktsmessig organisering og drift av Brestua og båttransporten over fjorden. Det er både laget en kommunedelplan for området og kommunen har tatt besøksforvaltning inn i kommuneplanens samfunnsdel og arealdel.
Erfaringene fra arbeidet i LandTime prosjektet så langt er spilt inn til Reisemålsutvalget. I NOU 2023:10 «Leve og oppleve» er prosjektet omtalt i kapittel 8 om besøksforvaltning (s. 73-74). Pilotprosjektet har i tillegg samarbeidet med forskerne om å skrive en artikkel til tidsskriftet Plan.
Kommunene må ta en aktiv rolle i besøksforvaltning
Så langt bekrefter forskningen at det er helt nødvendig at kommunen tar en aktiv rolle i å utforme premisser og retningslinjer for stedsutvikling gjennom planlegging. Det er behov for å øke kompetansen om besøksforvaltning og finne gode lokale løsninger. Samarbeidet mellom Nordland fylkeskommune og de kommunene som har deltatt i pilotprosjektet har bidratt til felles læring og utprøving av måter å få besøksforvaltning inn i det kommunale planarbeidet på. Samspillet med forskerne bidrar til ytterligere å systematisere den erfaringsbaserte kunnskapen. I neste omgang vil det kunne skape en bedre forståelse av hva man jobber med lokalt og hvordan dette kan overføres til andre kommuner.